Der Sommer kommt und mit ihm eisgekühlte Zuckerbomben. Seit Jahren streiten sich Fachgesellschaften und Ärzteverbände um die Zuckersteuer. Jetzt gibt es erstmals konkrete Vorschläge – hier ein exklusiver Blick darauf.
Für Eilige gibt’s am Ende des Artikels eine Zusammenfassung.
Die stetige Zunahme von Adipositas und Typ-2-Diabetes stellt unsere Gesellschaft vor wachsende medizinische und ökonomische Herausforderungen. Unter Ernährungsexperten gelten gesüßte Getränke und gezuckerte Speisen als treibende Kraft dieser Entwicklung. Fachgesellschaften, Ärzteverbände, Krankenkassen und Verbraucherorganisationen fordern deshalb schon seit Jahren die Besteuerung zuckerhaltiger Fertigprodukte. Einen konkreten Vorschlag zur Ausgestaltung der Zuckersteuer haben Wissenschaftler der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg und der Technischen Universität Berlin kürzlich vorgelegt. Die folgenden Ausführungen sind als Beitrag zur Versachlichung der Diskussion zu verstehen. Sie sollen den Diskurs beleben und die inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Thema voranbringen.
Mit etwa 18 Millionen stark übergewichtigen Erwachsenen und ca. 9 Millionen Menschen mit Typ-2-Diabetes befindet sich Deutschland heute in der Spitzengruppe der europäischen Länder. Neben Salz und Fett ist Zucker der dominierende Bestandteil stark verarbeiteter Fertigprodukte. Auf das Jahr gerechnet beträgt der Pro-Kopf-Verbrauch von Haushaltszucker (Saccharose) rund 36 Kilogramm. Hinzu kommt noch eine nicht unerhebliche Menge an Zucker, der nicht aus Zuckerrüben bzw. Zuckerrohr gewonnen wird.
Wie kein anderer Nährstoff entfaltet raffinierter Zucker in Softdrinks und Fertiggerichten ganz spezifische physiologische, metabolische und endokrinologische Wirkungen im menschlichen Körper und setzt die biologischen Steuerungsprozesse der Gewichts- und Stoffwechselregulation dadurch außer Kraft. Erkrankungen an Augen, Blutgefäßen, Gehirn, Herz, Leber, Nerven und Nieren sind die Folge. Dabei verbinden sich die Zuckermoleküle mit den Aminogruppen von körpereigenen Proteinen, Lipiden oder Nukleinsäuren und beeinträchtigen dadurch deren Funktion. Die so gebildeten advanced glycation end products (AGEs) führen letztlich zu irreversiblen Schäden an Zellen, Geweben und Organen. Diabetologen sprechen von Glukotoxizität.
In Anbetracht dieser Situation empfiehlt die WHO lediglich 5 % der täglichen Energiezufuhr in Form von verarbeitetem Zucker zu sich zu nehmen. Bei einem angenommenen Energiebedarf von circa 2.000 Kilokalorien (kcal) am Tag wären das maximal 100 kcal in Form von Zucker. Das entspricht einer Zuckerzufuhr von lediglich 25 Gramm oder acht Zuckerwürfeln. Diese Zuckermenge ist bereits mit einem Glas Limonade, zwei Riegeln Vollmilchschokolade oder zwei Esslöffeln Marmelade erreicht.
Die Lebensmittelindustrie hat auf die zunehmende Kritik reagiert und vermehrt Getränke und Fertiggerichte entwickelt, in denen konventionelle Süßungsmittel durch nicht nutritive Süßstoffe (NNS) ersetzt wurden. Studien haben jedoch gezeigt, dass der langfristige Konsum von NNS mit einem erhöhten Risiko für Typ-2-Diabetes, Herz-Kreislauf-Erkrankungen und Krebs einhergeht.
Wenn die Adipositas- und Typ-2-Diabetes-Epidemie in Deutschland nicht weiter zunehmen soll, müssen dringend wirkungsvolle Präventionsmaßnahmen auf den Weg gebracht werden. Eine Zuckersteuer gilt als besonders wirksam, wie Beispiele aus anderen Ländern zeigen. Nach Angaben der WHO haben mehr als ein Drittel aller Länder weltweit bereits entsprechende Programme eingeleitet. Ein weltweiter Vergleich zeigt, dass es nicht die eine Form der Zuckersteuer gibt. Die verschiedenen gesellschaftlichen Strukturen sowie die unterschiedlichen Steuer- und Rechtssysteme verlangen nach länderspezifischen Lösungen. Nach Ansicht von Experten ließe sich die Zuckersteuer in Deutschland sowohl im Rahmen des Mehrwertsteuersystems als auch über das System der besonderen Verbrauchersteuern umsetzen.
Während bei der Mehrwertsteuer nach EU-Recht nur zwei verschiedene ermäßigte Steuersätze auf Gegenstände und Dienstleistungen bestimmter Kategorien eingeführt werden dürfen, gibt es bei den besonderen Verbrauchersteuern keine vergleichbaren Einschränkungen. Ein Zuckersteuergesetz ließe sich also nach dem Vorbild des Kaffeesteuer oder Alkopopsteuer auf nationaler Ebene problemlos umsetzen. Die Einführung der Alkopopsteuer im Jahr 2004 hat gezeigt, dass finanz- bzw. ordnungspolitische Maßnahmen, bei entsprechender Ausgestaltung, ihre Förderungs- und Lenkungsziele erreichen. So könnte auch die Zuckersteuer durch ihre verhaltens- und verhältnispräventive Komponente eine nachhaltige Ernährungswende in Gang bringen. Unter Berücksichtigung der grundsätzlichen Aufbaustruktur materieller Steuergesetze müssen bei der technischen Ausgestaltung der Zuckersteuer vor allem der Steuergegenstand (was genau soll besteuert werden?), die Bemessungsgrundlage (worauf soll die Steuer berechnet werden) und der Steuersatz (wie hoch soll die Steuer sein?) konkretisiert werden. So könnte eine Zuckersteuer aussehen:
Besteuert werden alle industriell verarbeiteten Getränke und Fertigprodukte unabhängig davon, ob der Zucker während des Herstellungsprozesses hinzugefügt wird oder ob er von Natur aus bereits in den Lebensmitteln enthalten ist. Zu den Süßgetränken zählen z. B. Soft- und Energydrinks, Teekaltgetränke, Fruchtschorlen, Sportgetränke, Milchmischgetränke, pflanzliche Milchalternativen aber auch Frucht- und Gemüsesäfte sowie Smoothies. Zu den zuckerhaltigen Nahrungsmitteln zählen in erster Linie Convenience-Produkte (z. B. Fertig- und Instantgerichte, Fast Food, Konserven, Mikrowellengerichte), Süß- und Zuckerwaren (z. B. Schokolade, Speiseeis) und Backwaren (z. B. Kuchen, Muffins, Donuts), um nur die Wichtigsten zu nennen. In diese Gruppe fallen aber auch sämtliche natürlich süßenden Zutaten wie Honig, Pflanzensirupe, Dicksäfte, Frucht(saft)-konzentrate und Trockenfrüchte, deren natürlicher Zuckergehalt durch den Verarbeitungsprozess konzentriert beziehungsweise angereichert wurde.
Nicht zuletzt gehören auch reine Zuckerzubereitungen wie zum Beispiel Haushaltszucker, Trauben- und Fruchtzucker sowie exotische Zuckerzubereitungen (z. B. Palm- und Kokosblütenzucker) in diese Rubrik. Dieser breite Ansatz hat den Vorteil, dass alle verarbeiteten Mono- und Disaccharide berücksichtigt werden, unabhängig davon, aus welcher Quelle sie stammen. Von der Zuckersteuer ausgenommen werden lediglich frisches und schonend verarbeitetes Obst sowie Milch und Milchprodukte mit ihrem natürlichen Laktosegehalt.
Bei der Einführung der Zuckersteuer als besondere Verbrauchersteuer empfiehlt sich eine Ausgestaltung als mengenabhängige Steuer. Als Bemessungsgrundlage bietet sich der prozentuale Zuckergehalt, bezogen auf 100 Gramm (bei Lebensmitteln) beziehungsweise 100 Milliliter (bei Getränken), an. Bei industriell hergestellten Getränken und Fertigprodukten weist die Nährwerttabelle den Gesamtzuckergehalt aus. Bei loser Ware des Lebensmittelhandwerks (z. B. Bäcker, Konditor, Metzger) gelten die Herstellerangaben.
Die Steuerklasse orientiert sich am Zuckergehalt. Damit ist eine Gleichbehandlung aller Produktkategorien sichergestellt. Für gesüßte Getränke und zuckerhaltige Nahrungsmittel hat der Bundesverband der Verbraucherzentralen (VZBV) bei der Konzeption der Lebensmittelampel seinerzeit jeweils drei Steuerklassen vorgeschlagen. Bei einem Zuckergehalt unter 2,5 % (Getränke) bzw. 5 % (Fertigprodukte) fällt keine Zuckersteuer an. Bei einem Zuckergehalt bis 6,25 % (Getränke) und 12,5 % (Fertigprodukte) beträgt die Zuckersteuer 40 %. Getränke und Fertigprodukte, die diese Zuckermengen übersteigen werden mit 80 % besteuert. Der Schwellenwert von 12,5 % bei Lebensmitteln orientiert sich am Zuckergehalt von naturbelassenem Obst, der diese Marke nur selten überschreitet.
Aus der Verhaltensökonomie ist bekannt, dass Menschen auf Anreizsysteme gut ansprechen. Entscheidend für die Signal- und Lenkungswirkung ist deshalb die Höhe der Steuer. Unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten ist zu beachten, dass keine erdrosselnde Wirkung eintritt, die zu einem faktischen Verbot von Zucker führt.
In der praktischen Umsetzung würden sich z.B. 1 Liter Eistee (6,2 % Zucker) von 1 Euro auf 1,40 Euro verteuern, eine 0,3 Liter Dose Cola (10,6 % Zucker) von 0,79 € auf 1,42 € und ein alkoholfreies Bier (2,4 % Zucker) bliebe steuerfrei. Ein 250 g Becher Vanille-Fruchtjoghurt (11,2 % Zucker) verteuert sich von 1,54 € auf 2,16 €, ein 230 g Glas Erdbeermarmelade (55 % Zucker) 3,41 € auf 6,14 € und 1 kg Haushaltszucker von1,49 € auf 2,68 €. Steuerfrei blieben beispielsweise verzehrfertige Feinkostsalate mit einem Zuckergehalt von unter 5 %.
Zuckeralternativen wie synthetische Süßstoffe und Zuckeralkohole konnten die Adipositas- und Diabetes-Epidemie bisher nicht aufhalten. Um Substitutionseffekte zu vermeiden, werden deshalb auch alle Getränke und Lebensmittel, die solche Ersatzstoffe enthalten, besteuert. Darunter fallen alle süßenden Substanzen mit einer E-Nummer. Für Speisen und Getränke, die mit Zuckerersatzstoffen gesüßt sind, gelten die gleichen Bemessungsgrundlagen und Steuerklassen wie für Getränke und Lebensmittel mit konventionellen Süßungsmitteln. Für reine Zuckeralkohole zum Kochen und Backen (z. B. Erythrit, Xylit) wird der Höchststeuersatz ebenfalls auf 80 % festgesetzt. Da synthetische Süßstoffe wegen ihrer hohen Süßkraft nur in sehr geringen Konzentrationen eingesetzt werden, sollte für solchermaßen gesüßte Lebensmittel beziehungsweise Tafelsüßen (z. B. Aspartam, Cyclamat) pauschal der Höchststeuersatz von 80 % gelten.
Um die Akzeptanz der Zuckersteuer bei den Verbrauchern zu erhöhen und um einkommensschwache Bevölkerungsschichten zu entlasten, sollte im Gegenzug die Mehrwertsteuer auf frische und naturbelassene sowie schonend bzw. nur leicht verarbeitete Grundnahrungsmittel entfallen. Für industriell stark verarbeitete Fertigprodukte gilt auch ohne Zuckerzusatz weiterhin der volle Mehrwertsteuersatz in Höhe von 19 %. Hochverarbeitete Fertigprodukte, die derzeit noch mit 7 % Mehrwertsteuer belastet sind, sollten auf 19 % angehoben werden.
Mit den Einnahmeüberschüssen aus der Zuckersteuer sollten präventive Gesundheitsprogramme finanziert werden. Eine solche Zweckbindung wäre nach deutschem Steuerrecht zulässig. Um die Wirksamkeit der Zuckersteuer darüber hinaus zu verbessern, sollte sie von ergänzenden ordnungspolitischen Maßnahmen begleitet werden. Dazu zählen in erster Linie Werbeeinschränkungen für zuckerhaltige Kindernahrungsmittel, Warnhinweise auf den Verpackungen von Süßigkeiten und Limonaden nach dem Vorschlag des VZBV (Lebensmittelampel) beziehungsweise nach chilenischem Vorbild, die Einführung verbindlicher Qualitätsstandards für gesundes Essen in öffentlichen Einrichtungen, die breite Förderung von Sportangeboten sowie die Schaffung von ökonomischen Anreizen für Anbieter gesunder Lebensmittel.
Insgesamt sollte das Umfeld der Menschen so gestaltet werden, dass ihnen eine gesundheitsförderliche Lebensweise erleichtert wird. Regelmäßige wissenschaftliche Evaluationen sollten sicherstellen, dass die gewünschten Gesundheitsziele erreicht und unerwünschte Auswirkungen vermieden werden.
Um weder die Finanzverwaltung, die Unternehmen noch die Konsumenten zu überfordern, sollte die Zuckersteuer schrittweise eingeführt werden. Begonnen wird mit der Besteuerung zuckerhaltiger Getränke. Nach einer Übergangsfrist werden dann auch alle zuckerhaltigen Lebensmittel eingeschlossen. Diese Vorgehensweise räumt der Industrie genügend Vorlaufzeit zur Überarbeitung ihrer Rezepturen ein.
Die Forderung nach der Einführung einer Zuckersteuer zielt nicht darauf ab, den Konsum gezuckerter Lebensmittel und Getränke zu verbieten und den Menschen vorzuschreiben, was sie essen sollen. Vielmehr geht es darum, dem ungleichen Machtgefälle zwischen der Lebensmittelindustrie und der Bevölkerung entgegenzuwirken, um so dem Konsumenten überhaupt erst wieder die Möglichkeit zu geben, den Zuckerkonsum auf ein gesundheitsförderliches Maß zu reduzieren.
Kurze Zusammenfassung für Eilige:
Die Diskussion über eine Zuckersteuer in Deutschland wird von verschiedenen medizinischen und Verbraucherorganisationen unterstützt, um den steigenden Gesundheitsproblemen wie Adipositas und Typ-2-Diabetes entgegenzuwirken. Diese Organisationen schlagen vor, zuckerhaltige Fertigprodukte zu besteuern, deren Verbrauch derzeit bei etwa 36 Kilogramm pro Kopf und Jahr liegt. Die WHO empfiehlt, dass nur 5% der täglichen Kalorienzufuhr aus verarbeitetem Zucker stammen sollten. Es werden konkrete steuerliche Maßnahmen vorgeschlagen, die den Zuckergehalt von Produkten als Bemessungsgrundlage nutzen. Zum Beispiel würde eine 0,3-Liter-Dose Cola mit 10,6% Zucker, die aktuell 0,79 € kostet, nach Einführung der Zuckersteuer 1,42 € kosten. Auch zuckerfreie Produkte mit synthetischen Süßstoffen wären betroffen, um die Umgehung der Steuer zu verhindern. Das Ziel der Zuckersteuer ist es, durch finanzielle Anreize den Konsum zu senken und die öffentliche Gesundheit zu fördern, indem Einnahmen für präventive Gesundheitsprogramme generiert werden.
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